期刊精粹 | 俄勒冈城市增长边界简化方法探究及其对中国的启示【2018.2期】

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——精华版 ——

1950—1970年，俄勒冈人口增加了40%，其中80%的增量在威拉米特（Willamette）河谷中（图1左侧）；农用地每年减少8.5万英亩（343k㎡），其中45%的减少发生在威拉米特河谷。划定城市增长边界（UGB）的初衷是为了保护耕地。

图1  俄勒冈州地形图

自俄勒冈1972年提出UGB的概念以来，1979—2014年波特兰地区城市增长边界内的人口增加了61%，同期增长边界面积只扩张了14%，较好地起到了控制城市蔓延的作用（图2）。

图2  俄勒冈城市增长边界内外的显著差异

俄勒冈UGB简化方法是以数据科学预测为基础，评估和修正UGB的简化方法。相比传统方法，它时限短、复杂性低、不确定性小、成本低，适用于除波特兰大都会区以外的其他州内城市，城市可以根据需要选择UGB简化方法或者传统方法。

俄勒冈UGB简化方法主要有以下五点特征。

（1）UGB的建立可以分为两大步骤：一是确定规划期内的土地需求，判断需不需要修改UGB；二是对周边土地进行评估，确定UGB的位置。

（2）每个城市每四年做一次人口预测，通过人口预测确定满足不同居住偏好的住宅单元用地，通过就业岗位预测确定满足不同就业需求的不同产业用地类型，并划定一定比例的公共空间和基础设施用地，进而确定用地总需求。

（3）将城市按人口规模分类，并分析同类城市的历史发展模式、市场发展趋势，预测城市未来的发展情况。以此为基础，为每类城市确定一套适合其自身的统一标准。之后，各地方政府只需按照统一制定的标准“对号入座”，在确定的数值范围内自由裁量，以最简便的方式和最低的成本就能划出最终的UGB。

（4）在14年的规划期内，采用UGB简化方法的城市满足以下两个条件之一就能扩张UGB：城市人口实际增长量达到预期增长量的50%；满足需求的可建造土地中的50%已经开发。

（5）树立了划定UGB的目标并建立了保障目标得以实现的一系列举措。

俄勒冈UGB简化方法对我国有以下六点启示。

（1）我国现有城市开发边界的划定思路大多为永久性的刚性划定，而城市增长边界是阶段调整的弹性边界，更具合理性与科学性。确定城市增长边界，关注的是在尊重城市及区域发展规律的前提下，通过对城市用地内部进行结构性调整从而促进城市更集约、紧凑、健康地发展，而不是简单地保护生态环境、控制城市规模。

（2）鉴于我国规划领域的公众参与处于起步阶段，首先要注重研究培养公民意识的政策，开展培养公民意识的活动，而非仅停留在形式上的公众参与。

（3）制定完善有关城市增长边界的法律和行政法规并实行有效监督。对于满足人的合理需求的土地，政府应证明人的需求与土地扩张的关系，供权力监督部门审查，实现城市的良性增长。权力监督部门应独立于权力实施部门，有权对政策含义做出法理上的解释。

（4）俄勒冈明确由一个部门负责统一制定UGB政策。在空间规划改革的现有背景下，应将城市增长边界的功能本质纳入重构后的空间规划体系，并与城市开发边界及其他既有政策工具有效衔接，由同一部门制定统一政策。开发边界注重行政区划内的城市用地开发，而增长边界立足区域的整体发展和战略考量，这对城市府际间的合作以及上下级政府间的沟通协调提出了要求。

（5）城市增长边界的划定实际上是一个土地存量管理模式，应对存量监测的行政成本、土地存量的价格波动等土地存量成本要素进行科学分析，将其纳入城市增长边界划定的考量范围。在短期内，时间驱动型的控制方式更迎合我国的规划实践。但从长期来看，事件驱动型的控制方式更佳。

（6）在全国范围内建立土地人口信息系统，利用大数据监测土地利用的变化情况，并做出科学的人口预测，更好地确定城市对土地的合理需求。以此为依据，因地制宜建立统一的UGB划定技术标准。

——全文 ——

【摘要】控制城市蔓延，引导城市集约发展、精明增长是推动新型城镇化中的重要任务。城市开发边界作为控制城市蔓延的一项重要的政策抓手正在各地迅速展开。为了更好地支持我国城市开发边界的划定工作，本文重点介绍并评价了俄勒冈最新的划定城市增长边界（UGB）的简化方法。UGB简化方法基于科学的数据研究得出，由一系列的统一标准组成，用详细可循的条文来规制，并建构配套的制度体系、营造良好的社会基础以保障实施。UGB简化方法体现的整体与部分的协调、供给与需求的匹配、刚性与弹性的融合值得中国在制定与实施城市增长边界政策时借鉴学习。论文提出的简化UGB方法可以给我国以启迪：重新认识城市增长边界的本质，灵活运用相关工具；鼓励公众参与贯穿规划始末；为UGB构建法律基础，健全其过程监督；完善UGB政策体系，推动部际和府际间的跨域协作；在摆脱对土地财政路径依赖的前提下，将土地存量成本分析纳入UGB划定的考量范围，推动事件驱动型UGB扩展方式在未来的应用；建立统一规范的技术标准，收集整理客观科学的数据信息则是实现上述目标的纽带和关键。

1  研究背景

城市蔓延正在成为一个全球性的问题，第三次联合国住房和可持续发展大会通过的《新城市议程》中明确指出：“我们将促进整合性的城市和区域规划……以防止城市蔓延”。城市增长边界（UGB）在控制城市蔓延中发挥着越来越重要的作用，成为一种引导城市有序发展、管控扩张的有效政策工具。

城市开发边界和城市增长边界也是我国实施城市空间管控的重要手段。在2006年建设部颁布实施的《城市规划编制办法》【明确要求在制定城市总体规划过程中，“研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围”】、2013年12月中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》【要求“严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延”“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”】、2014年2月国土资源部下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》【重点提出“严控建设占用耕地，划定城市开发边界，控制城市建设用地规模，逐步减少新增建设用地计划指标”的要求】等文件都涉及确定城市增长边界（或开发边界）的问题。2016年国土部表示，“‘十三五’时期，将分类推进城市开发边界划定，对特大城市、超大城市和资源环境超载的城市，加快划定永久性开发边界，下一步争取划定全国600多个城市的开发边界”。坚持集约发展，科学划定城市开发边界是中国未来城市化进程中的重要内容【2015年中央城市工作会议指出，要坚持集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变】。城市开发边界政策也已在各试点城市落实【2014年7月国土部和住建部选择14个首批试点城市探索划定城市开发边界】。但在一些地方政府的实际操作中发现，城市开发边界政策缺乏协同性和综合性，开发边界划定的随意性和过度刚性并存。城市开发边界不仅是简单的一条空间界线，更是一套政策体系，它应该同时具备防止城市无序蔓延和保障城市有序发展的双重功能。

美国俄勒冈州是城市增长边界实践和研究的先锋。早在1972年，俄勒冈就提出了城市增长边界的概念，经过40多年的发展，已经逐步形成一整套成熟的城市增长边界划定和修改的理论与方法。但是，俄勒冈UGB传统方法【本文所指的UGB传统方法指于2009年4月16日生效的评估和修正UGB的方法，即俄勒冈州行政法规第660章第24节（OAR 660-024）】的时限长、复杂、成本高和不确定性等弱点，逐渐降低了其作为州土地利用规划的效用，市民难以参与其中，同时导致许多城市因为修正UGB的成本过高而尽可能避免修正工作，削弱了UGB对城市蔓延的管控功能。特别是由于如下原因，终于促成UGB简化方法【本文所指的UGB简化方法指于2016年1月1日生效的评估和修正UGB的方法，即俄勒冈州行政法规第660章第38节（OAR 660-038）】的诞生。

第一，经过UGB传统方法的长期使用，俄勒冈所有城市都多次修正城市增长边界，为保证政策目标的有效落实，限定性条件不断增加，UGB体系日益复杂，操作成本越来越高。

第二，随着州内城市，尤其是中小城市的发展，现有UGB内的土地被开发殆尽，越来越多的城市又都面临着修正UGB的需求。

第三，不同于波特兰大都会区，州内其他城市没有能力获得信息系统和科学模型的支持，开展人口预测、土地需求预测困难，运用UGB传统方法修正UGB的成本越来越高。地方政府为了证明UGB修正的正当性和合理性，不得不开展一系列费时费力的工作，其他利益团体上诉也需要通过纷繁复杂的程序，这种情况不仅让地方政府愈发排斥UGB的修正，也让社会大众逐渐反感这项基于公共利益初衷的政策体系。

制度与社会经济环境的不匹配造成了成本的无形上升，呼唤着UGB简化方法的诞生。

自2012年开始，俄勒冈城市联盟（League of Oregon Cities）【成立于1925年，由俄勒冈州内238个城市联合组成的志愿协会，属于非营利机构。其核心任务是与成员城市合作，建立更加稳定、宜居的社区，以更好地帮助地方政府服务于俄勒冈市民】就与其他利益团体一起，致力于完善UGB传统方法。2013年，政策设计小组（Design Team）【为解决UGB传统方法的弊端而成立，其成员由州长办公室于2012年1月任命，其中的大部分成员后来进入了政策制定咨询委员会（RAC: Rulemaking Advisory Committee）】关于建立UGB简化方法的提案通过了立法，但简化方法的细节问题则仍需土地保护和开发委员会（LCDC: Land Conservation and Development Commission）【由专家以志愿形式组成的委员会，负责规划和管理全州的土地利用活动，属于州级行政机关。土地保护与开发委员会的行政臂膀，属于州级行政机关。由地方政府、利益团体、规划咨询师、土地利用代理人和其他一些对UGB有实践经验和理论知识的人员所构成】来作出详细规定。土地保护与开发局（DLCD: Department of Land Conservation and Development）和政策制定咨询委员会l以合作、包容、尊重的态度一同制定了UGB简化方法的具体法规。2016年1月1日，俄勒冈通过了《俄勒冈州行政法规第660章第38节》，针对城市蔓延问题推出了新的增长管理条例，具有很强的时效性和操作性，而且由于方法简便而迅速受到欢迎，被称为“UGB简化方法”。国内外学界对UGB传统方法有很深的了解和系统的研究，比较一致的观点是认为UGB通过影响土地的价值进而影响城市的增长和发展。王颖等对国外UGB的主要划定方法做了一系列总结，冯科等初步探讨了UGB及其对中国的启示，郭其伟等对俄勒冈州UGB的政策实践进行了研究，爱德华·沙利文对俄勒冈UGB政策的演变历程进行了详细的记录，这些研究都很有意义，为后续研究做了很好的铺垫。

但是迄今为止，UGB简化方法颁布一年多来，还没有被系统地介绍到国内，在政策制度层面解析UGB的研究也较少。本文旨在对俄勒冈UGB简化方法原始资料进行系统搜集、整理、加工，并从制度视角对整个UGB政策体系及UGB简化方法进行分析评价，进而提出对中国UGB相关研究和实践工作的启示。

2  俄勒冈UGB简化方法简介

UGB简化方法是指评估和修正UGB的简化方法，相对于UGB传统方法，它时限短、复杂性低、不确定性小、成本低。UGB简化方法适用于除波特兰大都会区以外的其他俄勒冈州内城市，城市可以根据自身需要选择使用UGB简化方法或者传统方法。UGB简化方法的基本点和创新点可以在与UGB传统方法差异的比较中凸显（表1）。

表1  UGB简化方法与UGB传统方法的十大差异

2.1  共同愿景

俄勒冈州土地利用规划目标14【俄勒冈州政府为有效管控州内的土地利用，设定了19个规划目标，并于目标14——城市化中提出划定城市增长边界】——城市化，明确了UGB需考虑的七大因素【（1）满足城市人口增长的长远需要；（2）满足住房、就业机会和生活质量的需要；（3）通过经济手段有序地提供公共设施和服务；（4）最高效地利用现有城区内和边缘地区的土地；（5）关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响；（6）根据土地分类标准保留农业用地，一类地为优先保留用地，依次类推；（7）保障城市土地的使用与附近农业活动和谐一致】。在此基础上，UGB简化方法提出了下列目标：（1）降低修正UGB的成本、复杂性和时限；（2）在市场条件可行的情况下，将城市区域打造成令人向往的生活和工作场所，越来越高效地实现土地用途并提供公共设施和服务；（3）鼓励保护重点农林用地，尤其是用来维持农林产品行业发展的土地；（4）鼓励城市增加UGB内的开发容量；（5）确保规划为所需的城市住宅和工业开发提供充足可用的土地量；（6）改善地方政府的决策，让居民理解地方政府针对可能确定城市增长形式而制定的主要决策。

2.2  操作流程

基于共同愿景，UGB的建立可以分为两大步骤：一是确定规划期内的土地需求，判断需不需要修改UGB；二是对周边土地进行评估，确定UGB的位置。

依据这两大步骤可以将UGB的划定分为六个操作流程：（1）基于人口与就业预测系统确定未来规划期内不同类型用地的需求量；（2）通过土地普查（Buildable Lands Inventory）【土地普查是指对划定为住宅用途和工业或其他就业用途的用地中的空置用地、部分空置用地、已开发用地和可再开发用地的数量及映射位置（mapped location）进行确定】确认现有UGB内的土地能否满足未来的需求；（3）若不能满足，则在现有UGB外围划定一部分研究区域（Study Area）【相当于为UGB的扩张划定一片备选区域】；（5）将其中的土地按优先等级（Priorities）【原则上按照土地的资源禀赋来排序，优先等级：非资源用地﹥林地﹥农田】纳入UGB内；（6）对新纳入的土地按照需要进行规划和分区（图1）。

图1  UGB简化方法的操作流程图

2.3  建立州内城市统一的人口与经济预测系统

人口和就业岗位的预测是确定土地需求的前提，也是科学划定UGB的关键。在UGB传统方法中，州将预测的责任交给地方政府，地方政府基于美国人口普查数据推算出人口预测值并做出解释。而在UGB简化方法中，立法机关要求波特兰州立大学人口研究中心对州内每个郡、每个城市每四年做一次人口预测，从而保证了人口和就业岗位预测的统一性和科学性，为地方政府节省了成本，也减少了州与地方间的争议。此外，通过人口预测确定满足不同居住偏好的住宅单元用地，通过就业岗位预测确定满足不同就业需求的不同类型的产业用地，并划定一定比例的公共空间和基础设施用地【住宅用地和就业用地需求中考虑了学校、公园、街道、公路等配套基础设施的土地需求，该比例有明文规定，如住宅用地以其新增面积的25%作为配套用地，就业用地以其新增面积的15%作为配套用地】，进而确定用地总需求。

2.4  为不同规模城市设定统一标准

土地保护与开发局委托俄勒冈大学对州内城市进行了一项科学研究，主要是将城市按人口规模进行分类，并分析同类城市的历史发展模式、市场发展趋势，预测城市未来的发展情况。通过这项研究，为每类城市确定了一套适合其自身的统一标准，具体包括混合住宅和附属住宅单元的开发比例、住宅单元组合比例、每种住宅单元的土地需求量、不同密度住宅区的划分、就业岗位的数量、长期就业岗位增长率、初步研究区域的确定等，它们贯穿了UGB划定的全过程。比如各类城市在计算住宅用地需求时需要率先确定14年规划期内不同密度住宅的比例，此时必须符合法规中的调整要求（表2），不同人口规模的城市分别增加中密度和高密度住宅的拥有比例。

表2  住宅单元组合比例调整要求 

注：（1）n=UGB 内目前的中密度或高密度住宅比例，是美国人口普查（United States Census）中最近五年美国社区调查（American Community Survey）确定的百分比，n+x%为修正后UGB 内部需达到的住宅单元比例；（2）对于UGB人口少于2500人的城市，独户独栋式住宅为低密度住宅，所有其他住房应为中等密度住宅；（3）对于UGB 人口等于或多于2500人的城市，独户独栋式住宅（single-family detached dwellings）为低密度住宅；独户联排式住宅（single-family attached dwellings）、拖车式活动住房（mobile homes）以及包括2~4个单元的多户型公寓为中等密度住宅；包括5个或5个以上单元的多户型公寓为高密度住宅。

在UGB传统方法中，地方政府在划定UGB时没有太明确的硬性规定，自由裁量权较大，但需要开展经济机会分析（EOA），严格预测各类产业与就业发展的市场趋势来论证划定UGB的原因。而且每个城市都要独立开展经济机会分析，增加了许多重复性工作。在UGB简化方法中，各地方政府只需按照统一制定的标准“对号入座”，在确定的数值范围内自由裁量，以最简便的方式和最低的成本就能划出最终的UGB。

2.5  建立启动UGB修正的底线机制

在14年的规划期内，采用UGB简化方法的城市需满足以下两个条件之一才能扩张UGB：（1）城市人口实际增长量达到预期增长量的50%；（2）满足需求的可建造土地中的50%得以开发。同时，城市必须在人口实际增长量达到预期增长量的100%之前评估是否有必要为了住宅或就业的目的扩张UGB，以防止城市土地的超载利用，保障居民生活、生产的空间质量。

在传统方法中，没有修正UGB的具体条件规定，但城市的UGB修正方案必须通过LCDC的定期审查（periodic review）【法规要求LCDC通过定期审查（一般5~10年一次）以确保城市的UGB修正方案符合州土地利用目标并能满足变化的现实条件和需求】才能继续实行，而规模较小的城市（2500人以下）无须通过定期审查。这一方面导致LCDC工作负担重，另一方面造成小城市的UGB在城市发展过程中失效，并由于缺乏监督引致一系列利益冲突。而UGB简化方法通过设置底线，既维持了UGB内的高密度开发，又防止了UGB内土地的超负荷利用，无须定期审查，通过“触底”自动进入修正UGB的程序。

从理论上说，区别于UGB传统方法的“时间驱动型”，这种“底线机制”是对“事件驱动型的UGB扩展方式”【克纳普和霍普金斯在其研究中将UGB的扩展视为一个存量控制问题，以此来解释UGB应包含多少土地、何时扩展，以及扩展多少等问题。研究将实施土地存量管理的UGB扩展方式分为两种典型类型。（1）时间驱动型：UGB通常每5年调整一次，以满足未来20年的土地需求，而不管土地的实际消耗速度；（2）事件驱动型：当UGB内可供开发用地减少到一定阈值时，开始调整UGB以防止出现土地价格飙升和开发过于密集等负面影响】的创新应用，它不仅仅从存量土地的视角考虑UGB修正问题，更考虑了人口增长对城市土地的需求。研究发现，在行政效率较高，信息较为公开透明和监测成本较低的情况下，事件驱动型的UGB扩展方式比时间驱动型具有更低的土地存量控制总成本【土地存量控制总成本包括以下三方面。（1）持货成本（holding cost）是指对现有的存量土地进行保留管理，避免其被开发的成本。在实践中，可包括土地测量费、土地登记费、维护设施费（如围栏等）、监管费和土地信息监测费等。（2）订购成本（order cost）是指对UGB进行扩展的成本。根据该定义，UGB缩小可被视为负成本。在实践中，可包括土地调查费、土地测量费、土地征收方案制定费、土地征收补偿费和土地基础设施投资费等。（3）缺损成本（deficiency cost）是指可开发用地量小于事先设定的阈值时，导致的土地价格飙升和环境恶化所带来的成本。在实践中，可包括土地价格飙升和环境恶化造成的社会福利降低】。

2.6  法律规定UGB简化方法的保障体系

保障体系是指保障UGB划定目标得以实现的一系列具体举措。正如表1中展示的，《俄勒冈州行政法规第660章第38节》明确体现了UGB简化方法的五大保障体系。

第一，由LUBA审查城市的UGB修正方案是否符合州的总体利益。UGB简化方法中，审查工作的专业性和自由裁量都减小了，LUBA只需审查城市是否按照法规上的统一标准行事，而在规定不明晰的UGB传统方法中，这一责任只能由在土地利用方面更加专业的LCDC承担。

第二，要求地方政府加大政策宣传以保障当地公众对政策的参与权，包括采用公认的市民参与计划，并确保计划广而告之，以及帮助当地居民了解政策的具体含义。

第三，为不一致意见提供畅通的上诉渠道以保障各方利益的平衡。在UGB传统方法中，若对最终划定的结果不满，必须先走完地方程序后才能上诉到LUBA；而在UGB简化方法中，由于LUBA负责审查城市的UGB修正方案，不一致意见可直接上诉到LUBA，从而节省大量时间和成本。

第四，提供配套的市政服务，以保障UGB内土地的可用性。除了在土地需求中新增一定比例的市政服务设施用地外，UGB简化方法还要求现存的市政服务设施在规划期内均可使用，以及规划期内因需要而新增的市政服务设施的建设资金已经到位。若已被纳入UGB的土地被证明不可用，那么在下次修正时应将它移除出去。而在UGB传统方法中没有这些具体有效的操作规定。

第五，要求LCDC每五年评估UGB简化方法以保障政策能适应环境的变化，必要时甚至可以变更州土地利用目标和其他法规。实际上，将时间驱动型的UGB传统方法改进为事件驱动型的UGB简化方法就印证了政策随环境变化而调整的规律。

在上述五大保障措施中，第一条可以保障政策执行不会偏离目标，第二条和第三条保障政策执行的软环境，第四条保障政策执行的硬设施，第五条则保障政策能够与时俱进。

3  俄勒冈UGB简化方法的制度支撑

车要开得快要有三个条件：驾驶员的技术要好；车的性能要好；交通环境要好。如果将UGB简化方法比作一辆车，其方法再完美也需要相关执行部门来“驾驶”它，需要一套制度体系来支撑它有效运转。此外，操作它的相关部门发挥的作用也会随着制度的完善而减弱。

克里斯·韦伯斯特在研究英国城镇规划体系的进化过程中发现，政府（state）与私人（private）、中央（central）与地方（local）、法典主义（codified）与自由裁量（discretionary）构成了制度设计中主要且相互独立的三个维度。笔者试图从这三个维度解释UGB简化方法的制度设计是如何支撑它有效运转的，并建构了UGB简化方法的制度支撑体系图（图2）。

图2 UGB简化方法的制度支撑体系

3.1  公部门与私部门

市场失灵导致公共产品不能被有效提供，公共利益不能被有效维护。在这些领域内，政府的干预是必要的。历史事实证明，在市场机制背景下，美国城市经历了无序的城市蔓延。UGB作为必要的政府干预手段在协助管理城市发展的同时也必然涉及利益的分配。公共利益的“公共性”由于存在着巨大的争议让许多政策的开展步履维艰。如何处理公私利益间的关系同样也是UGB需要解决的问题。

俄勒冈州通过公众参与来缓解公私利益的冲突，公众参与体现在以下几个方面。（1）公民意识与文化传统。历史上俄勒冈开展了几次大型的自然环境保护管理运动，社会群体和领导阶层逐渐形成了强烈的生态环境保护的意识和愿望；公民意识逐渐加强，倡导性规划成为新的范式，被广泛认同，民间参与城市规划和治理的文化传统得以形成。（2）公共部门表现。从立法上要求城市规划的各个环节要有公众参与；同时，公众参与也是州土地利用目标之一，根据该目标设立了市民参与咨询委员会（CIAC: Citizen Involvement Advisory Committee）【CIAC需确保土地利用过程中公众参与活动的发生，并开展一些项目以提高公众参与的可行性】，并开展市民参与计划；另外，设立仲裁机构LUBA为利益博弈提供司法保障。（3）私营部门表现。各种非营利组织和市民都参与到UGB相关的活动中，其中最核心的私营部门包括波特兰地区住房建筑商协会、西区经济联盟、俄勒冈州千友会、市民以及土地所有者。

公共部门搭建并完善利益博弈的平台，做好“服务型政府”的角色；各利益主体积极参与并通过该平台达成共识，寻求彼此间的利益平衡点，寻求公共利益和各自利益双赢的最优解。

3.2  州与地方

以上论述了UGB涉及的利益在公共部门和私营部门间的平衡机制。同样，公共部门要在其内部分配权利。主要分为横向部门间的权利分配和纵向府际间的权利分配。从横向看，LCDC负责制定与UGB有关的政策，LUBA则对特定案例进行审查，居民若对地方划定的UGB有异议可以上诉至LUBA。LUBA有权对LCDC制定的政策作出司法解释，LCDC在相关的上诉案件中也可有选择地参与争讼。机构角色的专业化能提高行政效率同时也能相互制衡，避免同一机构既当“选手”又当“裁判”。从纵向看，地方政府按照州级单位LCDC制定的政策划定各自的UGB，而审核工作由州级单位LUBA完成。地方只有操作权，没有决定权，这能避免地方政府由于盲目追求自身的短期利益而损害州的长远利益，有利于州内各城市统筹协调发展。

3.3  法典主义与自由裁量

法典主义即按照法律、政策等明文规定解决问题，它能降低交易成本，但灵活性不高；而自由裁量则是依据专业知识、理性判断等主观经验解决问题，能根据实际情况迅速变化，但不易管理和监督。

UGB简化方法的法典主义体现在它与一系列配套政策组合成了一个完善的政策体系。（1）利用三大保护区（专用农业区、森林区、农业—森林区）【俄勒冈州的私有土地大致被划分成了若干功能区，包括三大保护区和主要的建设区】、城市储备土地【Urban Reserve，是指位于城市增长边界以外的土地，当该土地纳入城市增长边界时便于未来长期扩张UGB和提供高性价比的公共设施和服务。旨在为土地业主、开发商和政府提供城市未来发展空间的明确性】、土地开发权转换【该程序是自愿的，以奖励为基础，以市场为导向，引导城市开发在城市和可城市化地区进行，远离资源土地的领域】等土地管理政策来保护资源用地并确保城市增长边界内城市用地高效利用；利用基础设施分期开发来引导城市有序扩张。（2）利用税收政策来鼓励资源用地的保护，如对于资源用地，按照地上的农作物和经济作物产量进行估价征税；UGB外的资源用地税率比UGB内的要低；对在自有土地上限制开发权的业主，以及从事城市重建和改建业务的开发商提供奖励。

UGB简化方法的一大创新体现在将政策执行时的自由裁量转移到政策制定过程中：UGB简化方法的执行标准不是单一的，它使用准确客观的数据，采用科学的分析和预测给每一类城市确定了一系列数值范围；并通过完善的公众参与和评估机制给予实践反馈，以便更好地适应环境的变化。这种法典主义和自由裁量的结合既降低了政策管理和监督时的成本和复杂性，又避免政策与实际情况脱轨。

4  俄勒冈UGB简化方法的价值追求

UGB简化方法是包括方法、制度、理念的有机系统。方法是“术”，制度是“法”，理念是“道”。“术”可变，“法”可变，而“道”不可变。“术”和“法”随着时空环境的变化而变化；“道”则贯穿始终，指导“术”和“法”，并通过“术”和“法”体现出来，三者有机统一。UGB简化方法中体现的价值追求是值得提炼学习的“道”。

4.1  整体与部分的协调

整体与部分的关系是系统论的重要组成内容。部分利益的最大化可能使整体的利益受损，即所谓的“合成谬误”。告知—引导（Informing-Leading）规划认为，在整体缺少资源的所有权和控制权的情况下，构筑共同愿景能有效地协调部分间的利益，通过部分的优化组合达到整体利益的最大化。人类是自然的一部分，个人是社会的一部分，地方是州的一部分。保护自然环境有利于人类的可持续发展，奉献社会有助于个人自我价值的实现和社会长远发展，州内统筹发展有助于各城市的良性合作和竞争，这些共识是大家承认和追求的。共识一旦建立并根植于人的心中，基于共识达成的政策目标就有了实现的基础。据此，制定自下而上、统一且具有公信力的制度规范能降低部分间的交易成本。此外，政策目标的实现不能仅依赖于一项政策，需要一系列配套政策协同发挥作用，需要顶层设计对政策提供制度支撑，并处在有利于该政策推行的社会大环境中。UGB简化方法的制度设计体现了城市发展的“系统优化”精神。

4.2  供给与需求的匹配

供求关系是商品经济社会存在的基本关系，消费者决定的“求”是影响生产者决定的“供”的主要因素。政府通过划定UGB影响城市土地的供应量，是城市土地的“生产者”；城市居民需要生产与生活的空间，是城市土地的“消费者”。可以看出，人的需求是最关键的因素。通过人的需求确定土地的供给，一方面让人的需求得到满足，另一方面避免不必要的供给所造成的浪费，提高了土地的利用效率，与中国的“供给侧改革”思维异曲同工。城市用地的增量发展和减量发展，城市边界的刚性底线和弹性界线，都以人的需求为根本出发点：首先保障人的基本生存需求，居者有其屋；其次满足人们追求更好生活的权利；最后为人构建参与社会活动、实现自我价值的上升通道。这体现了城市发展的“人本”精神和“市场”精神。

4.3  刚性与弹性的融合

寻求刚性与弹性的平衡一直是规划领域内的难点。就UGB而言，刚性太强容易抑制城市的合理发展，弹性太强又起不到防止城市蔓延、保护资源用地的作用。事件驱动型的俄勒冈的UGB简化方法与时间驱动型的UGB传统方法不同，它真正实现了具备弹性特征的动态调整，起着协助管理城市发展而非限制发展的作用。弹性的手段显然更能适应高度不确定性和高度复杂性的社会环境。但“不变”也有它存在的时空尺度。对于一些短期内不太可能发生变化的目标群体设定一个较长的政策时限；根据环境的变化制定出统一的刚性制度规范来降低交易成本、达到政策目标，并及时评估政策是否脱离实际。既不至于无序扩张，也不至于限制发展，这种刚性与弹性的融合体现了城市发展的“韧性”精神。

5  对中国的启示

虽然中美在制度环境和社会环境上存在较大差异，但俄勒冈的UGB机制对于中国城市增长边界的研究和政策制定仍有较大的理论意义和现实意义。由上文介绍可以看出，俄勒冈的UGB不仅仅是一条线，更蕴含了坚定的价值追求和系统的理论基础，通过一系列政策工具的综合利用来满足城市整体发展和健康增长的需要。

首先，就划定方法而言。2006年出台的《城市规划编制办法》提出了“研究中心城区空间增长边界”，国内许多城市也开始尝试类似于城市增长边界的空间管控手段。总的来说，可以分为三个阶段。第一阶段以划定禁建区和限建区为主；第二阶段以划定基本生态控制线为基本手段；第三阶段以划定城市开发边界为主要手段（表3）。

表3 城市空间边界划分阶段

总体来看，管控手段有“正向”和“反向”两种思维。正向划定的技术路线主要是“定城市规模—分配总用地—确定边界”，反向划定的技术路线是基于划定“控制类要素倒逼出城市开发边界”。成都城市开发边界的划定方法体现了两种思维的融合（图3）。两种思维，都存在刚性太强而弹性不足的问题。一些学者甚至认为地方政府出于本位利益而寻求的弹性边界调整，可能肢解空间规划的战略性和结构性内容。除此之外，在执行空间规划时，规划部门缺乏准确翔实的基础信息，部门之间的数据系统不统一，总体来看缺少先进的技术手段对信息进行管理和分析，这也印证中国UGB划定方法的技术支撑仍有较大进步空间。

图3 成都城市开发边界划定体现的两种思维

其次，我国城市增长边界的制度支撑不足，主要表现为以下几方面。

（1）中国在快节奏的城市化进程和经济发展过程中，过分关注经济增长，而忽视甚至遏制了公民意识的培育，导致规划中的公众参与严重不足，导致社会对政策执行支持不足。

（2）相较于原先放任的增量规划模式，城市开发边界的提出本身是基于保护资源环境的初衷，而中国许多城市仍处于快速发展和扩张的城市化进程中，城市追求经济发展的目标与城市开发边界的使用缺乏一致性，空间管制的政策工具难以落实，使城市开发边界的目标效用难以发挥。

（3）中国缺乏明确的法律和制度基础作为城市开发边界实施和评审的依据，有关空间管制的决策过程倾向于行政管理，特别是在区域层面普遍地缺乏有效和严格的监督机制。

（4）对于城市的空间发展管理主要分为主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划，分属发改委、住建部和国土部编制和实施。有关城市开发边界的顶层文件也由住建部和国土部分别颁布。具备刚性管控作用的各种非建设用地类型、“三区四线”也分属不同部门管理，缺乏协调机制来平衡各方权利、实现统一规划。

针对中国城市在城市空间管控实践中的以上特点和局限性，作者借鉴UGB简化方法的经验，提出以下几点政策建议。

5.1  重新认识UGB，灵活运用工具

尽管国内对城市开发边界和城市增长边界没有明确的分类和定义，但俄勒冈的城市增长边界理念可以成为我国城市增长管理的发展方向。我们的当务之急是重新认识这一城市增长管理工具。新城市主义认为，城市增长边界是一种用于控制和指导城市增长和区域规划的工具，包括城市边界和郊区边界，它们可以被分别描述为湖坝模型（Lake & Dam Model）和河堤模型（Stream & Levee Model）【湖坝模型和河堤模型：城市边界在城市周围形成一道独立、连续的界限来限制城市的增长，就像是用大坝来限制不断上涨的湖水一样；郊区边界则用层层防线环绕着开放空间，就像是河堤保护着乡村自然空间，让城市的扩张像洪水一样在河堤的控制之下穿过】。我国实际操作中，反向划定的城市开发边界更类似于其中的郊区边界，正向划定的城市开发边界类似于刚性的城市边界，而处于城市增长边界概念核心的弹性城市边界在我国则无明确对应的政策工具。即使是规划期内具备“阶段性”特征的中心城区建设用地边界线，由于是城市总规确定后对城市用地的具体部署，也缺乏对城市与周边区域作为整体及其自身生长规律的认识，仅仅是缩短了几次静态预测之间时间间隔的伪动态调整。确定城市增长边界，关注的是在尊重城市及区域发展规律的前提下，通过对城市用地内部进行结构性调整从而促进城市更集约、紧凑、健康地发展，而不是简单地保护生态环境、控制城市规模。

这要求我们更加灵活地运用UGB这一政策工具：不同规模、不同类型的城市有不同的划定标准；同一城市在不同的发展阶段有不同的划定标准，可以扩张也可以缩小；对于城市中不同类型的用地采取不同的刚性或弹性标准。在这些方面，UGB简化方法提供了丰富的政策参考，其所反映的事件驱动型UGB扩展方式能为我国弹性城市增长边界的划定提供借鉴。城市增长边界一定是动态的，而不是“永久划定”。生硬的理解和操作，将会给城市发展带来新一轮难以挽回的损失。

5.2  公众有效参与，贯穿规划始末

鉴于我国规划领域的公众参与处于起步阶段，主要表现为公民对于宽泛的、与自身利益不直接相关的公共利益问题参与意识不强。要让公众参与发挥效用，首先要培养民众的公民意识。良好的制度规定能修正人的行为，应注重研究培养公民意识的政策，开展培养公民意识的活动，而非仅停留在形式上的公众参与。激励公众参与在不同的阶段可以有不同的内容：在政策制定阶段，统筹考虑民众、企业以及社会各方利益团体的意见，达成基本共识，寻求“最大公约数”；在政策执行阶段，给予公众畅通的渠道对执行中存在的违规行为进行上诉，及时制止因错误执行产生的消极影响。在政策评估阶段，政策执行中或执行后，鼓励公众及时给予反馈，结合反馈进行分析，以便产生更好的政策。

5.3  构建法律基础，健全过程监督

制定有关城市增长边界的法律和行政法规，以构建坚实的制度基础，特别是要提高现有规划的法律效力和法定地位。不管是针对城市增长边界还是城市开发边界，我国都未出台具有法律效力的具体规定，缺乏对违规行为的惩罚性措施会对政策效果产生重大负面影响。另外，即使是现存的具有法律效力的空间管控手段也屡屡遭到突破，可见法定规划的严肃性需要进一步加强。

顶层制度设计不可变，但需要加强对城市增长边界相关问题的监督和审查。对于满足人的合理需求的土地，政府部门应提供详细充分的证据证明人的需求与土地扩张的关系，供权力监督部门审查，真正实现城市的良性扩张。权力监督部门应独立于权力实施部门，同时有权对政策含义做出法理上的解释。此外，来自公众等非官方部门的监督也是监督机制重要的组成部分。

5.4  整合政策体系，推动跨域协作

在中国的空间规划体系中，现存的“三区三线”“三区四线”“三界四区”【三区三线：城镇、农业、生态空间及城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线；三区四线：禁建区、限建区、适建区和基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）；三界四区：城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、城乡建设用地禁建边界、允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区】等空间管控手段分属发改、住建、国土系统，其中城市开发边界正是“三区三线”中的一线，同时可以视为“三区四线”中“限建区”的边界和“三界四区”中的“城乡建设用地扩展边界”，以及“允许建设区”和“有条件建设区”的外边界；而“城乡建设用地规模边界”和城市总体规划中的“建设用地范围”等控制边界已经在很大程度上起到了城市增长边界的作用。在空间规划的重复与冲突日益尖锐的现实背景下，空间规划的制度重构迫在眉睫，如何将城市增长边界的功能本质纳入重构后的制度体系是一个重大的议题，它如何与城市开发边界及其他既有政策工具有效衔接，也有待进一步研究。此外，还要考虑上位规定与下位规定的协调，以及其他领域政策的配合，“合力”达到政策目标。

跨域协作包括部际协作和府际协作。在城市开发边界划定的初始阶段，国土部和住建部就打破了部门间的隔阂，这一点值得肯定，但仍需要在空间管控的其他方面寻求进一步合作。俄勒冈的UGB简化方法有一系列配套政策作为制度支撑，更明确了由LCDC负责统一制定UGB政策。因此在政策制定中，部门间的协调或统一能保证政策的连贯性和协同性，同时也能减少后续政策执行和修改的成本。另外，从作用范围上来说，城市开发边界注重行政区划内的城市用地开发，与之相比，城市增长边界更加立足于区域的整体发展和战略考量，这对城市府际间的合作以及上下级政府间的沟通协调提出了要求。

5.5  纳入成本分析，推进事件驱动

城市增长边界的划定实际上是一个土地存量管理模式。当下，我国城市化迅速发展、土地市场活跃，土地价格尤其是城市特定地块的价格迅速上升。城市增长边界只有在政府不以土地开发盈利作为政府自身激励条件的前提下才能发挥其实质的效用。此外，应对监测的行政成本、土地存量的价格波动等土地存量成本要素进行科学分析，将其纳入城市增长边界划定的考量范围。

根据韩昊英的研究发现，我国现有城市边界的调整主要依赖于规划修编，而后者所依赖的监测体系不能保证土地等基础数据的适时更新，且需要经过长期、烦琐的行政审批程序。因此在短期内，时间驱动型的控制方式更迎合我国的规划实践。但从长期来看，事件驱动型的控制方式考虑到了多个扩展决策的关联性，在监测和边界调整的制度和技术都比较成熟的情况下具有更低的土地存量控制总成本，可以成为未来城市增长边界控制的一种理想模式（表4）。UGB简化方法也告诉我们，在这个模式下，完善的政策体系、科学客观的数据信息是其中的关键和前提。

表4 传统控制方式与考虑土地存量的控制方式比较

5.6  统一技术标准，方法科学规范

科学而规范的方法是实现以上目标的纽带和关键。基于大数据技术，在全国范围内建立土地人口信息系统，利用大数据监测土地利用的变化情况，并做出科学的人口预测，更好地确定城市对土地的合理需求。以此为依据，因地制宜建立统一的UGB划定技术标准。客观准确的科学数据更能让市民信服，并帮助非专业人员的民众具备监督的能力，从而增强参与的可行性；统一规范的技术标准降低了重复制定相似政策的成本和部际、府际协调的行政管理成本，简化了政策体系的复杂性，政策的协同性更强；相关审查监督机构的工作负担更轻，更有依据，减少了许多寻租的空间；在高行政效率的基础上，客观的数据信息和科学的技术方法才能推动事件驱动型UGB扩展方式发挥最大效用。

感谢中国人民大学张磊副教授和俄勒冈大学杨翌朝副教授的宝贵建议。感谢匿名审稿人的中肯建议。

作者：叶裕民，中国人民大学公共管理学院学术委员会主任，教授。[e-mail]

田若敏，中国人民大学公共管理学院，博士研究生。[e-mail]

王晨跃，中国人民大学公共管理学院，硕士研究生。[e-mail]

延伸阅读

编辑：张祎娴

排版：赵大伟、张祎娴

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